Öffentliche Beschaffung: Grundlagen

Was ist öffentliche Beschaffung?

Die öffentliche Beschaffung bezeichnet den Einkauf von Waren, Dienstleistungen und Bauleistungen durch öffentliche Auftraggeber auf Bund,- Länder- und Kommunenebene sowie anderen öffentlichen Einrichtungen. Auch bestimmte private Unternehmen im Bereich des Verkehrs, der Trinkwasserversorgung und der Energieversorgung zählen zu öffentlichen Auftraggebern, die dem Vergaberecht unterliegen. Während der Begriff der Beschaffung den gesamten Einkaufsprozess umfasst, bezeichnet die Vergabe den spezifischen Teil, in dem Angebote eingeholt, bewertet und Zuschläge erteilt werden.  

Im Unterschied zur privatwirtschaftlichen Beschaffung müssen öffentliche Beschaffer eine Vielzahl von Grundprinzipien und Vorschriften einhalten. Diese gewährleisten eine faire Vergabe und werden im Wesentlichen durch europäische und nationale Gesetzgeber vorgegeben und auf Bundesebene durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) fachlich ausgestaltet.

Relevanz der öffentlichen Beschaffung

 Die öffentliche Beschaffung ist ein zentrales Instrument, um die Handlungs- und Leistungsfähigkeit des Staates zu sichern. Sie ermöglicht die Bereitstellung von Infrastruktur, Gesundheitsversorgung oder digitaler Verwaltung und erfüllt damit zentrale öffentliche Aufgaben und Bedürfnisse. Gleichzeitig ist sie ein bedeutender wirtschaftlicher Faktor, da sie in großem Umfang Leistungen und Güter nachfragt, die für die Erfüllung dieser Aufgaben erforderlich sind. Damit trägt sie zur Wertschöpfung und Stabilität von Beschäftigungen bei.  

Mit einem jährlichen Auftragsvolumen im dreistelligen Milliardenbereich und einem Anteil von rund 13 bis 16 Prozent am deutschen Bruttoinlandsprodukt (KOINNO; Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik) ist die öffentliche Beschaffung von zentraler wirtschaftlicher Relevanz und ein Hebel für Marktimpulse. Sie prägt damit Märkte und Lieferketten, fördert Innovationen und beeinflusst Geschäftsmodelle.  Die öffentliche Beschaffung kann als strategisches Steuerungsinstrument angesehen werden, um Wettbewerb, Innovationen und unternehmerische Entwicklungen zu fördern.

Gleichzeitig tragen öffentliche Einrichtungen mit ihrer Beschaffung eine besondere Verantwortung, da sie mit öffentlichen Mitteln wirtschaften. Diese Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit konkretisiert sich im Vergabeverfahren, das Angebote transparent, fair und wettbewerblich prüft, um das wirtschaftlichste Angebote zu ermitteln. Eine lückenlose Dokumentation schafft dabei Klarheit über verwendete Ressourcen und macht die Aktivitäten der öffentlichen Hand nachvollziehbar.

Gesetzliche Grundlagen der öffentlichen Vergabe

Oberhalb der EU-Schwellenwerte greift das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) als zentrales Gesetz des Vergaberechts. Teil 4 des Gesetzes enthält die grundlegenden Prinzipien und Anwendungsbereiche und gliedert sich in zwei Kapitel. Während das erste Vorschriften zum Vergabefahren beinhaltet, regelt das zweite das Nachprüfungsverfahren, bei dem nicht berücksichtigte Bieter die Auftragsvergabe prüfen lassen können.  

Aufbauend auf dem GWB konkretisiert die Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabeverordnung, VgV) die Durchführung von Vergabeverfahren oberhalb der Schwellenwerte. Insbesondere Liefer- und Dienstleistungen werden hier eingehend betrachtet. In sieben Abschnitten umfasst sie allgemeine Bestimmungen und Regeln zum Ablauf der einzelnen Verfahrensarten sowie besondere Vorschriften für abweichende Sachverhalte.

Bei Vergaben unterhalb der Schwellenwerte sind die haushaltsrechtlichen Vorschriften des Bundes, des jeweiligen Bundeslandes oder der Kommune anzuwenden. Für die Vergabe von Liefer- und Dienstleistungen gilt zusätzlich die Unterschwellenvergabeordnung (UVgO). Sie ist das zentrale Regelwerk für die Vergabe unterhalb der Schwellenwerte und beinhaltet unter anderem die Rahmenbedingungen einer Vergabe sowie die Kriterien für die Zuschlagserteilung.

Wirtschaftlichkeitsgrundsatz

Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz verpflichtet öffentliche Auftraggeber zur Auswahl des wirtschaftlichsten Angebots. Dabei spielt das Verhältnis von Leistung und Preis eine entscheidende Rolle. Bei der Bewertung werden neben dem Preis auch qualitative, umweltbezogene und soziale Aspekte berücksichtigt.  

Ziel ist die erfolgreiche Erfüllung staatlicher Aufgaben durch die Beschaffung geeigneter Leistungen zur Sicherung des Gemeinwohls.

Gleichbehandlungsgrundsatz

Das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet öffentliche Auftraggeber, alle am Vergabeverfahren beteiligten oder  potenziell interessierten Unternehmen rechtlich gleich zu behandeln. Um allen Bietern ein Recht auf Chancengleichheit zu gewährleisten, sind einheitliche und sachliche Auswahlkriterien notwendig.

Wettbewerbsgrundsatz

Der Wettbewerbsgrundsatz verfolgt zwei Ziele:

1. Wirtschaftliche Beschaffung und Kostensenkung: Eine größere Anzahl an Angeboten erhöht die Chance auf sachgerechte und kostengünstige Vergabe.

2. Gewährleistung der Gleichbehandlung

Ein wesentliches Element ist außerdem der Geheimwettbewerb. Bieter dürfen demnach keine Kenntnis über Konkurrenzangebote haben und pro Vergabeverfahren nur ein Angebot einreichen.

Mittelstandsförderung

Die öffentliche Beschaffung berücksichtigt gezielt Interessen kleiner und mittlerer Unternehmen. Ziel ist es, deren Chancen im Wettbewerb mit großen Unternehmen zu erhöhen. Dies erfolgt insbesondere durch die Aufteilung von Aufträgen nach Menge, Art oder Fachgebiet, um komplexe Aufträge zu reduzieren. Die Förderung des Mittelstands kann eine mögliche Ungleichbehandlung rechtfertigen, sofern sie sachlich begründet ist.

Transparenzgebot

Das Transparenzgebot beschreibt ein transparentes Vergabeverfahren, um Chancengleichheit zu gewährleisten.

Wichtige Aspekte sind:

• Vorhersehbarkeit: Bekanntgabe des Beschaffungsbedarfs und der Zuschlagskriterien, damit Unternehmen ihre Angebote gezielt vorbereiten können

• Nachvollziehbarkeit: Dokumentation und Begründung aller vergaberechtlichen Entscheidungen im Beschaffungsprozess

Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet öffentliche Auftraggeber, alle Maßnahmen im Vergabeverfahren geeignet, erforderlich und angemessen zu gestalten. Er dient dem Schutz der beteiligten Unternehmen vor überzogenen Forderungen.

Markterkundung im Vergaberecht

Zur Vorbereitung auf ein mögliches Vergabeverfahren können öffentliche Auftraggeber Markterkundungen (VgV § 28) durchführen, um sich auf die Auftragsvergabe vorzubereiten und Unternehmen über die Auftragspläne zu informieren. Sie stellt kein eigenes Vergabeverfahren dar, muss sich aber an die vergaberechtlichen Grundprinzipien wie Transparenz und Gleichbehandlung halten. So müssen beispielweise Erkenntnisse aus der Markterkundung allen potenziellen Anbietern zugänglich gemacht werden. Auch die Dokumentationspflicht findet hier Anwendung, die die Auftraggeber verpflichtet, alle Schritte nachvollziehbar festzuhalten und in die Vergabeakte aufzunehmen.

Ziele und Nutzen der Markterkundung

Das Ziel einer Markterkundung im Vergaberecht ist es, ein realistisches Bild von relevanten Lösungen am Markt zu erhalten. Dies ermöglicht eine fundierte Einschätzung marktüblicher Standards, Vertragsmodelle oder wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, um eine ausführliche Leistungsbeschreibung vorzunehmen. Markterkundungen dürfen nur durchgeführt werden, wenn auch eine Zuschlagsabsicht besteht. Eine reine Kostenermittlung ohne Beschaffungsabsicht ist unzulässig. 

Direktauftrag: Beschaffung ohne Vergabeverfahren

Für Beschaffungen mit geringem geschätzten Auftragswert im Sinne des § 14 UVgO kann ein Direktauftrag ohne formelle Vergabeverfahren zulässig sein. Die konkrete Wertgrenze wird dabei nicht durch das UVgO selbst, sondern durch haushalts- und landesrechtliche Vorgaben festgelegt. Für Auftraggeber des Bundes gilt mit Inkrafttreten des Vergabebeschleunigungsgesetzes vorübergehend eine erhöhte Wertgrenze von 50.000 Euro; Auftraggeber der Bundesländer unterliegen eigenen, landesrechtlich bestimmten Wertgrenzen.  

Der Direktauftrag stellt eine formlose Beschaffung dar, bei der der Auftraggeber ohne Ausschreibung oder Vergabeunterlagen den Auftrag direkt an einen Anbieter vergibt. Zweck dieser Verfahrensart ist die Verhältnismäßigkeit von Aufwand und Nutzen sowie die Reduzierung von Verfahrenskosten. Dennoch müssen landes- und haushaltsrechtliche Regelungen und deren Grundsätze wie Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, ein angemessener Wettbewerb sowie eine ausreichende Dokumentation beachtet werden. Aus den haushaltsrechtlichen Regelungen ergeben sich außerdem Anforderungen an eine Dokumentation, bei der alle Beschaffungsschritte nachvollziehbar festzuhalten sind. Bei Maßnahmen mit geringem finanziellem Umfang kann dies zum Teil vereinfacht werden.   

Eine vorherige Markterkundung dient der Prüfung von Bedarf, Preisen am Markt und Wirtschaftlichkeit. Ein formales Einholen von Vergleichsangeboten entfällt jedoch.  Zur Vermeidung von Bevorzugungen und Sicherstellung des Wettbewerbs sind öffentliche Auftraggeber verpflichtet, zwischen verschiedenen Unternehmen zu rotieren (Rotationsprinzip). 

Ausschreibung im Vergaberecht

Eine Ausschreibung stellt eine öffentliche Aufforderung an Unternehmen dar, verbindliche Angebote für darin beschriebene Leistungen abzugeben. Sie ist gesetzlich verpflichtend und enthält unter anderem genaue Projekt- und Aufgabenbeschreibungen, Pläne und Dokumente sowie Leistungsverzeichnisse. Die öffentliche Ausschreibung wird in Publikationsorganen und elektronischen Vergabeplattformen bekanntgegeben. Dabei wird zwischen Vergaben oberhalb und unterhalb der EU-Schwellenwerte unterschieden. Vergaben oberhalb der Schwellenwerte werden auch als europäische Verfahren bezeichnet und sind EU-weit auszuschreiben. Bei Vergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte sind dagegen nationale Bekanntmachungen ausreichend.

Verfahrensarten im Vergaberecht und ihre Ziele 

Im öffentlichen Vergaberecht unterhalb der EU-Schwellenwerte wird zwischen verschiedenen Vergabearten unterschieden: darunter fallen die öffentliche und die beschränkte Ausschreibung. Bei der öffentlichen Ausschreibung in Deutschland gibt es keinen beschränkten Bieterkreis, sodass eine Teilnahme für jeden Bieter ermöglicht wird. Demnach kann grundsätzlich jedes Unternehmen ein Angebot abgeben. Bei der beschränkten Ausschreibung dagegen werden nur diejenigen Unternehmen zur Angebotsabgabe aufgefordert, die zuvor definierte Eignungskriterien erfüllen. Beide Vergabearten unterliegen den Regeln eines formellen Ausschreibungsverfahrens mit Fristen.  

Damit zeigt sich ein Unterschied zwischen der öffentlichen sowie beschränkten Ausschreibung und vereinfachten Vergabeverfahren. Die vereinfachten Verfahren zeichnen sich durch ein formloses Vergabeverfahren aus, bei dem öffentliche Auftraggeber ausgewählte Unternehmen direkt ansprechen und Angebote im Rahmen eines Direktauftrags oder Verhandlungsverfahrens einholen können. 

Alle Ausschreibungsverfahren haben das Ziel, das wirtschaftlichste Angebot zu ermitteln und Vergleichbarkeit zu schaffen. Dadurch werden der Wettbewerb gefördert und rechtssichere Vergaben gewährleistet.

Zuschlagskriterien als Grundlage der Vergabeempfehlung

Unter Zuschlagskriterien im Vergaberecht sind die Bewertungskriterien zu verstehen, nach denen öffentliche Auftraggeber den Zuschlag erteilen. Dabei müssen diese Zuschlagskriterien bei Ausschreibungen transparent festgelegt und ihre Gewichtung einsehbar sein.  

Zu den primären Zuschlagskriterien in der Vergabe zählt vor allem der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und damit das beste Preis-Leistungs-Verhältnis. Darüber hinaus spielen auch sekundäre Zuschlagskriterien eine Rolle. Hierzu gehören qualitative, umweltbezogene und soziale Aspekte. Diese Kriterien gewinnen im Vergaberecht zunehmend an Bedeutung, insbesondere im Kontext nachhaltiger Beschaffung. Neben dem Preis sind also auch weitere Zuschlagskriterien bei Ausschreibungen relevant, wie Qualität, Nachhaltigkeit, Lieferbedingungen oder Serviceleistungen. Durch die Kombination aller Faktoren wird eine ganzheitliche Bewertung der Angebote ermöglicht.

Vergabeakte 

Die Vergabeakte umfasst sämtliche Verfahrensdokumente, wie Ausschreibungsunterlagen, Angebote, Bewertungen, die Vergabeempfehlung und den Vergabevermerk. Sie stellt damit sicher, dass das Vergabeverfahren jederzeit transparent ist und nachvollzogen werden kann. Im Falle einer Prüfung durch interne oder auch externe Kontrollstellen dient die Vergabeakte als Rechenschaftsdokumentation über die ordnungsgemäße Durchführung des gesamten Vergabeverfahrens.  

In der Praxis werden Vergabeakten zunehmend digital geführt. Diese elektronischen Vergabeakten ermöglichen automatisierte Dokumentationen und eine vereinfachte Archivierung.

Nachhaltige öffentliche Beschaffung

Das öffentliche Auftragsvolumen von Waren und Dienstleistungen liegt in Deutschland jährlich im dreistelligen Milliardenbereich und nimmt damit großen Einfluss auf Märkte und nachhaltige Transformationsprozesse. Das Vergaberecht bietet dafür Spielraum, da ökologische und soziale Kriterien in Ausschreibungen aufgenommen werden können. Der Zuschlag erfolgt auf das wirtschaftlichste Angebot, wobei neben dem Preis hier auch qualitative, soziale und umweltbezogene Faktoren zu berücksichtigen sind. So fördern Umwelt- und Sozialstandards bessere Lebensbedingungen und Umweltschutz.

Nachhaltigkeit steht dabei nicht im Widerspruch zu Wirtschaftlichkeit, da eine umweltfreundliche Beschaffung ökonomische Leistung und Kosteneffizienz verbessern kann, etwa durch Energieeinsparungen. Nachhaltige Strategien können darüber hinaus Wettbewerbsvorteile für die öffentliche Hand schaffen, da Ausschreibungen mit Nachhaltigkeitskriterien von einigen verantwortungsbewussten Anbietern bevorzugt werden. Das kann wiederum die Qualität und Innovationskraft der Lieferungen steigern. 

Herausforderungen und Lösungsansätze für nachhaltige öffentliche Beschaffung 

Nachhaltigkeit ist kein „vergabefremder“ Aspekt mehr, sondern ein strategisches Ziel der öffentlichen Beschaffung, das sich in allen Phasen der Vergabe integrieren lässt.  

Dennoch bleibt die Praxis momentan noch hinter dem Potenzial zurück. Vergabestatistiken zeigen, dass eine nachhaltige öffentliche Beschaffung noch nicht weitgehend implementiert wurde. So haben im Zeitraum von 2011 bis 2023 nur rund 17 Prozent der untersuchten kommunalen Vergaben Nachhaltigkeitskriterien genutzt (Bertelsmann Stiftung). Häufig fehlen finanzielle Mittel, Kompetenzen und Unterstützung durch Führungskräfte. Hier können Lösungsansätze wie insbesondere Training und Ausbildung, Strategieformulierung und Zielvereinbarung sowie eine Verbesserung der Interaktion und Kommunikation zwischen Fachabteilungen weiterhelfen.

Um Orientierung und mehr Einheitlichkeit in nachhaltiger Beschaffung zu gewährleisten, erarbeitet der Interministerielle Ausschuss für nachhaltige öffentliche Beschaffung (IMA nöB) bundeseinheitliche Standards. Daneben bieten Zertifizierungen und Richtlinien, wie Leitfäden für nachhaltige Beschaffung oder der Kompass Nachhaltigkeit, praktische Orientierung.

Digitale Technologien ermöglichen es, den gesamten Beschaffungsprozess, von der Veröffentlichung einer Ausschreibung bis zur Angebotsabgabe und Zuschlagserteilung, elektronisch abzuwickeln. Dadurch werden administrative Aufwände reduziert und Unternehmen können einfacher und mit gleichen Zugängen an öffentlichen Vergaben teilnehmen.

Digitale Plattformen und elektronische Marktplätze 

Ein wichtiges Instrument der Digitalisierung der öffentlichen Beschaffung sind digitale Plattformen. Sie unterstützen öffentliche Auftraggeber dabei, einzelne Schritte des Beschaffungsprozesses elektronisch abzuwickeln und Informationen zentral bereitzustellen. So werden über elektronische Vergabeplattformen, wie die e-Vergabe des Bundes, Ausschreibungen veröffentlicht, Vergabeunterlagen bereitgestellt und auch Angebote können darüber elektronisch eingereicht werden.  

Darüber hinaus gewinnen elektronische Marktplätze in der öffentlichen Beschaffung zunehmend an Bedeutung. Während Vergabeplattformen vor allem das Vergabeverfahren und damit die rechtssichere Durchführung von Ausschreibungen digitalisieren, unterstützen elektronische Marktplätze den gesamten Beschaffungsprozess. Öffentliche Auftraggeber können hier Bedarfe bündeln, Angebote verschiedener Anbieter vergleichen und Bestellungen über eine Plattform abwickeln. Damit bieten elektronische Marktplätze vor allem bei wiederkehrenden und standardisierten Beschaffungen Vorteile. Durch eine automatische Dokumentation sind die Einkäufe dabei jederzeit nachvollziehbar und transparent, was vergaberechtskonforme Prozesse unterstützt.